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　　2018年中央一号文件首次提出“数字乡村”的概念；2019年中央办公厅、国务院办公厅发布《数字农业农村发展规划（2019-2025 年）》，将“建设乡村数字治理体系”列为“推进管理服务数字化转型”五大任务之一。2022年中央网信办、农业农村部等部门出台《数字乡村发展行动计划（2022-2025 年）》，规划了“乡村数字治理体系打造工程”。2023年中央一号文件再次提出要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。在上述中央政策的统筹推动下，“数字技术赋能乡村治理”“数字下乡”已经发展成为提升农村基层治理现代化水平的重要途径。

　　在实践过程中，我国乡村数字治理也取得了突出成就，各地区涌现出一批具有借鉴意义的先进经验。与此同时还应该看到，部分地区的乡村数字治理也出现了一些问题，特别是数字技术在运行过程中出现了目标替代——乡村数字治理中使用的数字技术不断迭代更新，数据算法日益复杂，数据规模日益庞大，但乡村数字治理的实际运行过程越来越背离初衷，“有数字化而无转型”，数字技术赋能乡村治理被替代为下载App、打卡填单、上报数据、拍摄照片、购置摄像头、安装显示屏等事务性行为，至于数字技术是否真正赋能乡村治理反而被淡化。作为一种体现现代化发展方向的数字技术为何在农村基层治理领域中会出现这种目标替代成为亟需重点关注和解决的命题。本研究的目的就是从社会、组织、技术多重因素相叠加的角度分析乡村数字治理中的目标替代，归纳表现形式、探究生成原因，提出校正路径,以此增强乡村数字治理的实践效能。

　　一是技术与行政的视角。在研究者看来，乡村数字治理带有较为明显的行政主导特征，是提升国家能力建设的重要一环，但这种自上而下的理性规划很有可能会形成执行偏差问题。有研究者就从行政主导的角度总结了数字乡村建设的实践误区，包括工作重心落在硬件设备上、数字滋生蔓延、公共资源分配不合理、过度依赖运营服务商等。有研究者基于县域智慧城市建设的经验案例，讨论了政府主导的试点项目中存在的内卷化风险，并将“目标替代”看作是“重建轻效”的首要维度。也有研究者聚焦乡村数字治理，认为乡村治理中的行政制度、组织结构已经构成障碍，由此形成了乡村数字治理中的方式偏离、目的偏离、主体偏离和效果偏离等治理异象。

　　二是技术与文化的视角。在研究者看来，作为一种新型治理要素，数字技术具有“技治主义”倾向，表现出程序化、标准化和规则化的特征。在科层组织内引入数字技术可能会形成所谓的“算法科层制”或“数字科层制”，乃至发展成为一种“技术利维坦”。而乡村治理需要适应乡土社会的文化心理特征，需要借助情感、关系、面子等非正式且不规则的要素发挥作用。技术文化与乡土文化存在龃龉，两者相结合就可能在乡村数字治理领域形成执行偏差。也就是研究者所强调的——基层数字治理之所以出现执行偏差，核心在于技术化“形式理性”替代了公共治理的“实质理性”。

　　三是技术与资源的视角。在研究者看来，农村基层治理是一项系统工程，将数字技术简单移植到农村地区并不必然得到善治结果。一方面，数字赋能带有一定的隐性“门槛”，不仅需要投入大量的财政资金、硬件设备，还需要村干部、广大村民具备相应的数字能力。但农村和城市之间存在“信息鸿沟”，很多村干部可能没有性能良好的设备资源和必要的操作能力承接这些数字技术，很多村民属于“数字弱者”状态，缺少数字时代所需要的意识和能力，被排斥在数字技术体系之外。在遭遇乡村数字治理的过程中，这些人员很可能采取“被动消极应付”的方式应对变革，数字技术反而成为一种新的负担。

　　总的来看，当前学界对乡村数字治理中的执行偏差进行了分析，有些分析已经涉及目标替代问题，并提出了一些很有借鉴意义的判断。但从现实情况来看，既有研究仍然存在一些不足之处。一是在问题诊断上，现有研究大多将执行偏差、数字负担等界定为乡村数字治理中的主要问题，但这些问题很可能只是乡村数字治理的表象。在笔者看来，乡村数字治理中出现的目标替代是导致各类问题的内在原因。二是在分析思路上，受上述问题诊断的影响，现有研究大多从技术与行政、技术与文化、技术与资源的视角，将乡村数字治理中的执行偏差看作是二元矛盾关系下的产物。实际上，乡村数字治理中的目标替代是社会、组织、技术等多重因素相互交织的问题。因此探究乡村数字治理中的目标替代，需要从社会、组织、技术的互动视角展开分析。三是在研究方法上，现有研究主要在结构、机制层面进行理论阐释，缺乏依托地方实践展开的案例分析，未能从经验角度探究乡村数字治理的田野场景。在既有研究的基础上，本研究将围绕特定案例，对乡村数字治理中的目标替代展开经验分析。

　　目标替代（goal displacement）又称为目标置换，也就是在组织运行过程中受各种因素的影响，组织行为逐渐背离了最初设定的目标而去追求其他目标。1940年社会学家莫顿最早提出这一概念，在他看来，目标替代是科层组织工具理性发展的附带性后果，“遵守规则原本是一种手段，而现在却变成了目的本身（end-in-itself）；出现了我们熟悉的目标替代过程，即工具价值变成了最终价值。”沿着莫顿的思路，一些研究者开始尝试从科层组织内部视角入手，讨论目标替代的具体方式并提出了次级概念，包括实质性目标替代、组织的合法性目标替代等。

　　对于目标替代的主要形式，研究者主要从两个层面进行了总结。在总体层面，有研究者认为目标替代的主要表现形式有投机取巧（cutting corners）、说谎（lying）、转移焦点或挪用资源（sampling bias）等。这些目标替代带有一定的普遍性，在科层组织内部和科层组织外部、政策过程的决策环节和执行环节都有所体现。在具体层面，有研究者重点关注政策执行，认为政策执行过程中的目标替代主要包括政策敷衍、政策歪曲、政策误解、政策附加、政策损缺、政策等。这些目标替代带有一定的特殊性，主要表现在政策执行过程中的目标偏差，类似于中国政治语境中的“政策执行走样”。

　　对于目标替代的形成机理，现有研究主要有三种视角。一是基于资源依赖理论视角。在这种观点看来，街头官僚面临多重任务要求，但他们所掌握的资源又相对有限，因此在行为过程中街头官僚会利用自由裁量权，主要完成相对容易的任务而忽略难以解决的问题，从而产生目标偏差。二是基于委托-代理理论视角。这种观点认为地方政府具有“地方利益代表”的角色，委托-代理双方存在较为明显的信息不对称问题，地方政府为实现自身利益最大化，会利用信息优势，避重就轻争取对自身有利的目标任务。三是基于晋升激励理论视角。这种观点与委托-代理理论一体两面。在这种观点看来，官员面对晋升激励，会充分利用信息不对称，倾向于完成“显在的、易于完成”的目标，彰显自身的政绩以获得晋升，其副作用很可能就是忽视真正要实现的目标。

　　从上面的论述可以看出，关于目标替代主要有三个基本判断：首先，目标替代很可能是一个组织现象，秉持工具理性的科层组织很难完全消除目标替代问题，区别不过在于程度的差异。其次，目标替代主要体现在科层组织的行为过程当中，这些行为既包括科层组织内部行为，也包括科层组织外部行为。因此在研究层面，当前学者也主要是从动态行为过程的角度分析目标替代。最后，目标替代是科层组织在特定社会环境下的能动选择，特别是在面对有限资源和多重任务的叠加下，科层组织会采取能动策略，以目标替代的方式应对外在压力，因此外部社会环境与内部能动性是科层组织出现目标替代的重要原因。

　　基于上述内容，本研究将重点分析当前中国乡村数字治理中的目标替代，包括目标替代的外在表征、生成机理和校正机制等，分析框架见图1。在研究方法上，本研究以A市“网格通”的运行过程为例，讨论该平台在乡村治理过程中存在的目标替代问题。2017年到2024年，笔者围绕乡村数字治理问题，多次到A市开展田野调查，并在A县下属的H县进行蹲点调研，观察乡村数字治理的实践样态。在长期的观察过程中，笔者在A市综治中心、县镇政府以及村居社区收集了一手政策文件，访谈了政府工作人员、村干部以及部分网格员。文中所使用的政策文件、访谈记录、事实描述等经验性资料均来自笔者在A市开展的实地调研。

　　“网格通”是A市委政法委于2020年前后在“网格化”管理基础上推出的一款数字治理平台。该平台包含了数据库、大数据信息系统、运营中心、客户端App等构成要素。与全国各地开展的“网格化+数字化”“智慧化网格管理”类似，该平台也是在既有的网格化管理的基础上嫁接数字技术，以构建“数字网格”，提升农村地区网格化管理的智能化水平。按照中央层面的政策界定，以互联网、大数据为代表以信息运行中心、移动通讯设备、应用程序（App）为基础的数字技术在乡村治理中应该承担技术支撑、数字赋能的作用。但是笔者在长期观察A市“网格通”的运行过程后发现，数字技术在乡村治理领域的支撑、赋能效果并不明显。相反，在乡村数字治理的推进、建设、运行和考核环节，都不同程度地出现了目标替代的问题，在很大程度上影响了乡村数字治理的实践效能。

　　按照韦伯对科层制的理解，文本（书面文件）是科层组织运行的重要依据。“书面文件与官员的持续操作相结合，便构成‘官署’，这是一切类型的现代组织行动之核心。”在实践过程中，各类行政组织都需要依托文书开展工作，这是科层组织理性化运作的重要表现。但从原初意义上讲，文本是科层组织达成目标的手段而非目的，如果过度强调文本，甚至将“出台文件”当作目的，就可能出现文本替代的问题。从调研情况来看，在A市“网格通”的推进环节就出现了一定程度的文本替代。

　　从推动乡村数字化转型的市级部门，到具体落实乡村数字治理的县乡政府部门，再到处于乡村治理一线的村“两委”，都制作了大量的行政文本。其中既包括发展规划、工作方案、实施方案等总体性文本，也包括实施细则、工作手册、月度重点任务清单等操作性文本，同时还包括会议通知、数据报表、工作台账等记录性文本。科层组织依托文本开展工作本无可厚非，但在A市“网格通”的推进环节，文本已经有泛滥的嫌疑。在具体工作开展之前制定大量的发展规划、工作方案、实施方案等还可以看作是规划先行的体现，而在工作推进过程中还要求制作大量的台账、报表就可能形成数字、加重数字负担。

　　更为重要的是，在这个过程中，乡村数字治理的原初目标在一定程度上被替代了，制作文本好似成了主要目的，至于数字赋能乡村治理反而成了不怎么被关注的目标。按照当地政府工作人员的说法：“网格通”这个事是市里推的，之前是网格化，现在要数字化。数字的事情没做多少，方案倒是搞了不少，一会一个方案，一会一个通知，说了不少，但具体怎么做，都写的稀里糊涂的。报表啊，台账啊，那就更多了，有一个月一报的，有季度的，年底还有报表、台账、年度总结。都说数字赋能，我没见什么数字，都是文件，就算有数字，这些数字有没有赋能，就没人管了。

　　A市“网格通”的建设环节也需要设备投入。早在2020年A市就提出“硬件建设走前列，软件应用争一流”的目标，在综治中心建设上要求“对标对表‘四有六化’标准，“进一步规范功能室设置，加快提标补短，确保全面完成四级综治中心高标准建设任务”；在网络保障上要求“整合各方资源，加大项目支持，采取硬件建设与技术保障相结合的方式，加快推进基站建设，不断强化技术保障”；在硬件设置上要求“尽快完成机关、学校、医院、敬老院等重点场所、重点区域、重要道口公共区域视频监控的安装接入应用”。到2023年，A市“网格通”建设依然要求加大软硬件建设，进一步优化数据底座，聚焦“9+X”综治信息系统模块完善，加快技术研发和科研攻关力度，完善综治信息系统。

　　客观来说，这种软硬件设备的投入有其必要性。但从案例情况来看，地方政府存在设备替代的倾向，加大投资力度、提高软硬件设备成了乡村数字治理的重要目的（甚至是核心目标）。每个乡镇、每个村都专门开辟出一个专门的办公室,安装大屏幕、计算机，每个网格员都配备了一部智能手机。至于这些软硬件设备是否真正提高了治理效能，反而不再是地方政府的首要关注点，好像安装了这些软硬件设备就已经完成了数字治理的目标。这也就是一些村干部提出的问题，“市里有指挥中心，县里、镇上都有，村里还要建。我们村里也不会用这个，就是一个摆设。我们每个网格员都配了一个手机。大屏幕，电脑啥的，这得多少钱? 村里基本也不用，就是拍照用，领导来的时候打开看看。”

　　理想状态的科层组织应该注重价值理性和工具理性之间的均衡，也就是在注重过程管理的同时进行目标管理。其中过程主要表现为行政人员的具体行为，目标主要指向具体行为的落脚点。乡村数字治理是一系列治理策略的集合，自然也包含了地方政府以及基层群众组织的各项具体行为，其目标则指向数字技术对乡村治理的赋能作用。但是从A市“网格通”的运行情况来看，地方政府在乡村数字治理的运行环节也出现了行为替代，也就是更加关注过程性的具体行为，而淡化了这些行为能否真正实现技术赋能。

　　在运行机制上，“网格通”的日常运行需要一线网格员完成各项具体行为，如下载、安装App、注册账户，在系统中上传各类信息、图片、表格。理论上，这些具体行为只是实现技术赋能的手段，或者说是乡村数字治理的工具和过程，而并非乡村数字治理的价值目标。但是在实践中，当地政府在数字运行环节出现了较为明显的行为替代，将网格员下载安装App、保持登录状态、每天上传信息的具体行为当成了乡村数字治理的目标，县政府、乡镇政府都在不断督促，要求网格员下载安装App、保持在线状态，每月按时、足量上传数据信息，好像完成这些行为就已经完成了乡村数字治理。

　　在笔者所收集的文件资料中，A市P镇在2021年5月至2022年5月，就有多次通报全县网格员的手机App使用情况，包括全县平均在线率、事件日志上报任务数及合格率等具体情况，通报中还会指名道姓地公布当月长时间不登录使用 App的网格员。例如在2021年12月，P镇就通报了多名连续不在线天不在线天不在线天不在线天不在线人。从严格管理的角度讲，这种过程管理是一种有效的约束方式，能够提升乡村数字治理的严格程度，但这种过程管理也带有目标替代的意味，网格员的具体履职质量、数字技术对乡村治理的技术赋能反而不再重要，也不再是文件关注的重点。

　　从科层组织运行的角度讲，目标考核是衡量政策绩效的主要方式，通过设置特定的绩效目标确定政策执行是否达到政策初始目的。但是在实际运行过程中，一些目标考核可能会表现为指标考核，相对综合的目标转化为相对具体的指标。这种情况有其特定原因，但也有可能导致考核环节的指标替代，甚至有可能出现研究者所分析的“评估悖论”。在“指标替代”和“评估悖论”的影响下，政策执行者仅关注特定指标而忽视其他内容，由此导致的结果是目标考核并未促进而是妨碍初始政策目标的实现。

　　A市“网格通”的考核过程也围绕各类指标展开。H县2023年的考核内容分为5项：（1）设备情况30分。电脑、手机性能良好，安装最新系统，熟练使用新增功能模块，一项不达标扣10分。（2）运行效能50分。网格员 App在线%以上，群众满意率85%以上，一项不达标扣10分。（3）推广应用10分。群众微信用户在线条以上，未完成扣10分。（5）奖先罚后。工作受市级表彰加10分、县级表彰加5分；报送信息被市级采用的加5分，县级采用的加3分，奖励分最高20分；工作被市级通报批评的扣10分、县级通报批评的扣5分。

　　这种指标化考核在基层工作中比比皆是。问题在于，很多一线工作人员将指标等同于乡村数字治理的原初目的，好似完成指标就等于完成了技术赋能。而且各社区在日常工作中也将大量注意力集中在特定指标上，例如P镇X社区的工作实施方案就围绕各类指标展开，对村级综治手机的在线、事件上报、工作日志完成率均做到100%；在线推广应用综治网格通App，达到村内微信用户在线%。至于提高在线率、认证率能否实现技术赋能，可能就被暂时悬置了。

　　对于目标替代的生成机理，现有研究大多从资源依赖理论、晋升激励理论、委托代理理论和公共服务动机等理论视角展开分析。这些分析有其经验和理论基础，但从A市“网格通”的运行过程来看，目标替代是一个社会、组织、技术等多重因素相交织而产生的现象，其中的核心机理在于科层组织的工具理性替代价值理性，扭曲了科层组织的运行方式。而其具体表现逻辑则带有一定的复合性：当科层组织在技术条件不足、注意力有限的社会约束条件下，面对内容复杂、绩效不显著、考核压力大的工作任务时，就会采取一些能动策略“完成”政策执行，目标替代即是这种能动策略的表现形式（见图2）。

　　乡村数字治理并不是处于真空状态，而是处于真实环境中的特定行为，需要面对农村社会的现实情况，而当前农村与城市之间存在较为明显的技术鸿沟，城乡之间的数字技术设施存在较为明显的硬件差异，更为重要的是，农村基层工作人员和广大农民在技术运用层面，还存在较为明显的能力不足。特别是在中西部地区，很多村干部、网格员的年龄偏大、学历水平较低，对数字技术较为陌生，也不具备数据分析、数据研判能力；很多年龄较大的农民群体处于数字失能状态，不会使用各种应用软件。而且这些人员已经适应了传统网格化管理，在主观上对数据、信息、平台、系统这些概念存在抵触情绪。

　　面对这种情况，地方政府也尝试过对村干部、网格员以及村民进行数字技术培训。但从客观角度讲，基层工作中的技术培训很多都流于形式，而且村干部、网格员、村民在培训期间也是心不在焉,没有学习的动力。因此不能期待在短时间内让这些人员大幅度提升数字能力，更不能期待在思想层面，使其深刻认识到数字技术对乡村治理的赋能作用。地方政府所采取的策略就是进行目标替代，将更为复杂的数据分析、数据研判等工作上移，由市指挥中心抽调、聘用专业人员承担此项任务，将数字技术赋能乡村治理拆解为各种具体的行为要求：下载注册App、保持手机在线状态、动员村民实名注册、每月上传信息等。对村干部、网格员和广大村民而言，做到这些具体行为还是有可能的。

　　对此，当地政府的工作人员也很清楚：“本来网格员的补贴就很低，加上以案定补的钱也没多少钱，你让他们搞数字治理，这就不现实。人家东部地区有那个资源，我们这没得。很多网格员都搞不来，系统那么复杂，我们也搞不来。他能注册账号，天天登录那就不简单了。那没得办法。你就注册，注册了吗? 注册了，上传信息，上传了吗? 上传了，这个简单，大家还能做，别的他也做不到。”从政策执行的角度讲，这种目标替代是在技术鸿沟的约束条件下地方政府的被动选择，而如果从策略选择的角度讲，这也是基层工作人员的理性行为，是他们在既有社会环境下“完成工作”的能动策略。

　　地方政府部门一般由国家财政供养，基层群众自治组织也大多由国家财政承担行政经费。因此，这些公共部门并不存在市场主体所面临的“生存检验（survival test）”，不太看重市场主体所关心的“成本-收益”分析。但这并不意味着地方政府工作人员和村干部缺乏成本概念，不考虑自身的注意力投入。从客观角度讲，基层工作人员的注意力是有限的，这些基层工作人员也会采取各种策略降低行动成本，以减少自身注意力的投入、减轻工作过程中的行政负担，也就是民众日常所说的“图省事儿”。

　　一般而言，工作的综合性、复杂性程度越高，开展这项工作的难度越大；工作内容越是线条化、单一化，开展这项工作的难度越低。在开展综合性、复杂性工作时，工作人员需要在这项工作上投入大量注意力，明确不同工作内容的侧重点，梳理清楚不同主体之间的关系，而且还需要处理随时可能发生的矛盾冲突。对基层工作人员而言，这种高额的注意力投入也就意味着更高的行动成本。为降低成本，一线工作人员“图省事儿”的策略之一就是将一项综合性、复杂性工作转化为若干项线条化、单一化工作，使得每项线条化、单一化工作的行动成本总和低于综合性、复杂性工作的单一成本。

　　乡村数字治理就是一项综合性、复杂性工作。从A市“网格通”的初始目标来看，这项政策意图对已有的网格化管理进行数字化改造,将网格员、网格信息、纠纷调解、工作记录等内容全部转移到网络空间。而且更为重要的是，A市还意图通过数字化改造，以技术赋能的方式实现网格化管理的迭代升级。前者已经面临了很大的资源限制和技术门槛，后者更是难以完成的综合性、复杂性工作,需要工作人员投入大量资源，还不见得就一定能够达成初始目标。在这种情况下，A市一线工作人员的有效策略就是将“网格通”所设定的综合性、复杂性工作转化为一项项线条化、单一化工作,也就是将其转化为硬件设施建设、App安装注册、保持在线、报送信息等可掌控、可操作的任务。

　　“做出成绩”是地方政府开展工作的重要激励。但并不是所有工作的成绩都具备显著性。有些工作存在“实打实的东西”（如基础设施建设），存在可量化的数字指标（如经济发展、环境改善等），下级政府更容易展现成绩。也有一些工作的成绩不表现为基础设施，也没有可量化的指标（如城乡基层治理、乡风文明建设等），其绩效“隐而不彰”。面对后一种工作，地方政府的策略之一就是转变工作形态。一是在工作中增加文本数量，出台各种规划、方案、台账、日志等文本材料，用文本材料体现工作规模；二是在工作中增加基础设施建设的权重，上项目、建平台、添设备、买软件,用基础设施体现资源投入；三是构建明确的考核指标，加强指标考核，用这些具体的考核指标体现工作效果。

　　作为基层社会治理的特定类型，乡村数字治理这项工作同样也存在绩效不显著的特征。在调研中笔者就发现，A市在“网格通”工作开展过程中的确投入了大量资源，但这项工作的绩效就是不如基础设施建设、经济发展、环境改善等工作显著。面对这种现实情况，地方政府的策略之一就是进行目标替代，将绩效不显著的工作类型替代为绩效显著的工作类型，例如出台大量的文本材料，强调乡村数字治理中的基础设施建设，建指挥中心，买大屏幕、电脑等硬件设备，提高App软件的安装注册率、群众的在线认证率，扩大信息填报规模，其目的就在于以文本、设备、指标为基础体现工作绩效。

　　对于这种情况，基层工作人员已经习以为常，“先做硬件、再做软件、最后考核”已经成了基层工作人员的行为习惯。“都是这么搞。搞数字乡村、数字治理，你得有设备，那就建指挥中心，你得有电脑、大屏幕；硬件搞完了，你得买软件，这都外包的。你得定制度，这个得自己搞，定完了制度上墙。这一套下来，就让村里边干。村里就是登录App，填信息，这都是考核的重点，长时间不登录的还要通报、扣分。”遵循这种程序化的工作开展方式，软硬件设施建设完成了、制度上墙了、各种考核指标可能也被拉上去了，但乡村数字治理的原初目标却变得越来越模糊，甚至被有意无意识地搁置了。

　　在基层治理过程中，地方政府不仅需要做出成绩、显示绩效，同时还需要规避风险以免被追责。根据学者研究，中国基层官员规避风险责任的方式有很多，包括忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪羊等。这些方式在基层治理过程中也很常见。除了这些方式之外，目标替代也是基层官员规避风险责任的有效方式。其中的逻辑就在于，基层工作人员通过目标替代的方式表明自身干了很多工作，即使没有达成特征政策的初始目的，却可以由此获得“没有功劳还有苦劳”的稳妥局面。

　　乡村数字治理也是如此。对基层工作人员而言，乡村数字治理的风险责任主要来源于两个方面，一是能否实现乡村善治，避免出现越级、等问题。二是数字技术是否赋能乡村治理，实现乡村治理的数字化转型。对于第一个问题，基层工作人员依然还是倾向于采取既有的网格化管理模式，通过人到人、面对面的线下模式解决基层治理风险。而对于第二个问题，基层工作人员的策略就是进行目标替代——数字技术赋能乡村治理是一个相对“务虚”的工作目标，只要通过网格化管理的方式实现了基层善治，乡村数字治理就不太可能出现明显的风险点。在这种情况下，数字技术赋能的“扣分项”就只能是一些具体的指标，只要完成了这些指标，就可以有效规避乡村数字治理的风险责任。

　　基层工作人员也能够体会到这一点。“现在搞的这个‘网格通’，之前是网格化管理，现在肯定还是强调网格化，这个是基础。没有网格化，工作都没法开展。现在这个‘网格通’，他就考核几个指标，什么注册率啦，在线率啦，填报信息之类的，有通报的，通报你们也看了吧? 就是几个指标。那就完成这些指标嘛。那基层治理的工作还是线下搞，线上就是完成指标。”由此可以推测，基层工作人员在操作“网格通”的过程中，主要出发点是完成考核指标，避免被追责，至于这些工作是否实现了数字技术赋能乡村治理的初始目标，并不是他们考虑的主要内容。

　　在乡村数字治理过程中出现目标替代问题，并不意味着乡村治理就应该摒弃数字技术，重新依靠传统的网格化管理来维持基层秩序。同时还应该看到，乡村数字治理中出现目标替代是多重因素相叠加的结果，那么在乡村数字治理中缓解目标替代也需要从多个角度入手。在笔者看来，构建乡村数字治理中目标替代的校正机制，关键在于增强数字技术与乡村治理的适配程度、优化乡村治理的技术环境、变革科层组织的考核方式，以此激发基层工作人员以及农民群体的主动性和积极性，使得数字技术能够有效嵌入乡村治理的实践过程。结合 A市“网格通”的案例情况，笔者提出以下校正机制。

　　作为基层治理现代化和数字乡村建设的组成部分，乡村数字治理在政策执行层面获得了前所未有的关注，这种“政治势能”是当前各地能够“大张旗鼓”地推进乡村治理数字化转型的重要条件。但是在这种高强度的政治势能之下，各地区开展的乡村数字治理又可能出现“同质化”问题——很多地区简单模仿、复制城市地区或其他地区的乡村数字治理模式，并未充分考虑数字技术的地方适配性。受此影响，基层工作人员疲于应付流于形式的表面工作，很难在自身工作中体会到数字技术的赋能作用。在行政主导下，上级政府可能会强制基层工作人员使用数字技术。如此，乡村数字治理就很容易出现“干部干、群众看”的局面，基层工作人员也可能采取目标替代的方式应对上级要求。

　　那么从源头上讲，缓解乡村数字治理中的目标替代，最为核心的内容是增强数字技术与乡村治理的适配程度。从技术社会学的角度讲，技术工具创新离不开具体的治理情景，也即治理工具应该和治理情景相适配。如果技术工具存在“瞄不准”的目标偏差，数字技术就会悬浮于基层治理事务之上，技术工具取代治理目的，形成目标替代问题。而乡村治理是一个极富地方特征的工作领域，不同地区的治理诉求存在很大差异。因此在乡村数字治理建设过程中（包括数字技术采购、数字平台搭建、平台运行方式等），各地区应该避免将城市地区以及其他地区的数字技术简单地复制移植到本地区，而是要充分考虑本地区的乡村治理特殊性，有针对性地将基层工作人员和农民群众所需要的主要板块，如线上诉求表达、矛盾纠纷调解、市政公共服务、基层自治协商等嵌入到软件终端，使基层工作人员和农民群体能够真正使用这些模块，切实体会到数字技术带来的便利性。

　　为实现这个目的，增强数字技术的适配性，就要以事本主义作为技术适用的出发点，让数字技术为农村基层治理服务，而非让农村基层治理适应数字技术的硬性要求。例如在开展乡村数字治理的前期过程中，地方政府可以对各个乡镇、行政村以及各级网格员、农民群体的治理需求进行充分调研，进而将政策语言、生活语言转化为技术话语，与第三方信息科技公司精准对接，将这些特殊的诉求嵌入到乡村数字治理技术平台。除此之外，在软件运行、反馈阶段,地方政府、信息科技公司也要充分吸收基层干部群众意见，不断调试改进数字应用终端，及时调整必须上传平台的资料信息要求，防止出现“人为设置信息门槛”“为了上传而上传”的现象，徒增各级网格员和农民群众的工作负担。

　　按照资源依赖理论，资源稀缺是导致目标替代的重要原因之一。而从现实情况来看，乡村数字治理之所以出现目标替代，农村地区的数字资源薄弱是非常重要的原因。在A市“网格通”运行过程中，数字资源薄弱表现在人力资源和技术资源两个方面。在城乡技术鸿沟的影响下，乡镇政府和村“两委”都缺少必要的专业技术人员和专业技术设备承接上级政府安排的工作任务，只能在既有的资源条件下，维持乡村数字治理的低水平运转。这种低水平运转的外在表现就是一线工作人员只能完成一些相对简单的工作任务。

　　针对这种情况，农村基层需要扩大数字资源规模，特别是在数字技术方面，需要弥合城乡技术鸿沟，让农村基层治理的相关工作人员有能力承担更为“高级”的数字治理任务。一方面，农村地区可以从数字经济、数字文化等相对容易的领域入手，提升数字乡村建设的总体水平。相对而言，数字经济、数字文化对农村地区的吸引力更高，农民群体对数字经济、数字文化的获得感也更为明显。因此各地在开展乡村数字治理之前，可以先行开展数字经济、数字文化建设。农民群体可以在智能种植、电商销售、直播带货的过程中掌握更多的数字技能，对各种信息系统、数字平台产生亲切感。通过这种方式，也能够在相关硬件建设过程中提高农村数字技术的资源规模，为农村基层治理提供资源基础。

　　另一方面，农村地区需要围绕乡村治理领域中的特殊问题，有针对性地开展在地化的技能培训，提升乡村治理主体的数字能力和思维观念。从A市“网格通”的实践情况来看，乡村数字治理的主体依然是县乡政府的工作人员以及村“两委”的村干部、网格员,但这些人员的数字素能并不能够完全匹配乡村数字治理的要求。那么各地在开展乡村数字治理的过程中，就应该对这些人员进行必要的技术能力和技术思维培训，使其能够充分理解数字技术在乡村治理过程中的赋能作用；更为重要的是，需要通过案例教学、情境教学的方式，培养这些工作人员对数字技术的应用能力，使其能够在日常工作中通过数字技术进行治理模式创新、治理风险预判，为既有的网格化管理赋能，真正体会到数字技术的作用。除此之外，还需要逐步提升农民群众的数字素养与数字技术运用能力。乡村数字治理是直面群众的工作领域，如果缺少群众参与，那么乡村数字治理的效能就难以得到充分发挥。因此在日常工作中，基层工作人员可以通过发放操作手册、组织学习培训等方式提升农民群众的数字素养。特别是对于农村老年人这一特定的数字边缘群体，还可以通过上门服务、集中讲解、展示操作等方式，提升他们的数字能力，将其纳入乡村数字治理体系。

　　从前文的经验分析来看，乡村数字治理中的目标替代与科层组织的考核方式存在密切联系。如果上级政府过于看重自上而下的绩效考核，并采取指标化的考核方式测评治理绩效，就很可能诱发一线执行人员的策略主义和机会主义行为——面对晋升激励或惩罚威胁，一线执行人员会致力于开展绩效显著的工作任务，彰显自身的工作业绩，以获得更大的晋升可能性或是避免承担工作不力的责任。这种策略主义和机会主义行为所产生的副作用就成了一个外部性问题，由其他工作人员或继任者承担。乡村数字治理推进环节的文本替代、建设环节的设备替代、运行环节的行为替代以及考核环节的指标替代，都可以看作是这一逻辑的具体产物。

　　为应对这个问题，乡村数字治理就需要采取更为合理的考核策略，校正指标化考核引发的目标替代。在考核方式上，乡村数字治理的绩效考核需要转变过程强调过程考核的倾向，从现在的过程考核再次回归到以往的结果考核。过程考核曾被看作是一种有效的绩效考核方式，能够从过程角度体现特定工作的开展情况。但在乡村治理领域，过程考核已经逐渐走向对立面，甚至衍生出痕迹主义、文牍主义等问题。从A市“网格通”运行过程来看，乡村数字治理推进环节的文本替代也是这种过程考核下的负面产物。因此，在乡村数字治理的考核方式上，有必要侧重结果导向，以最终的赋能结果、治理效能为核心，考核乡镇政府、村“两委”工作人员的工作实绩。

　　在考核内容上，乡村数字治理的绩效考核需要转变目标考核的指标导向，从形式化的目标考核走向实质性的绩效评估。其核心就在于改变单纯的以上线率、下载率、认证人数为指标的考核方式，采取定量和定性相结合的考核方式，在定量指标之外加入一些定性内容，增强绩效评估的实践感。例如上级政府可以要求乡镇政府、村“两委”根据一年的工作情况，提供5~10个本辖区内的正面案例和负面案例，详细说明案例的初始原因、处理过程和处理结果等内容。通过这种细致的案例说明，更真实地了解一线执行者在乡村数字治理过程中的工作开展情况，也更全面地了解乡村数字治理中取得的成绩和不足之处。

　　除此之外，地方政府还可以采取更灵活的工作思路，拓宽考核路径。例如地方政府可以采取基层挂点、领导包联的形式，越过一层一层的行政组织体系，也越过数字化的信息平台，直接深入到农村一线，由包联领导直接了解挂点村、包联村的真实情况，并通过长期挂点、长期包联，了解乡村数字治理在不同阶段的政策执行变化和发展趋势。与此同时，地方政府还可以遵循“现场主义”的政策执行原则，以现场办公会、现场推进会、实地调研、入户走访等形式，打破常规行政界限，以这种“看得见的治理”，直接进入现场，从更加直观、更加具象的层面，了解乡村数字治理的真实情况。

　　作为一种科层组织运行过程中存在的现象，目标替代具有一定的普遍性，在很多领域都有所体现。在乡村数字治理过程中也存在目标替代的现象，在一定程度上影响了数字技术的治理效能。通过观察A市“网格通”的运作过程，本研究总结了目标替代的具体形式，包括推进环节的文本替代、建设环节的设备替代、运行环节的行为替代以及考核环节的指标替代。对于目标替代的生成机理，本研究认为，当科层组织在资源约束条件下，面对内容复杂、绩效不显著、考核压力大的工作任务时，很可能就会采取一些能动策略“完成”政策执行，以目标替代弥补技术鸿沟、降低行动成本、制造显性绩效、规避风险责任。这是一个客观的组织现象，也是乡村数字治理亟需解决的现实问题。

　　当然，在乡村数字治理过程中出现目标替代问题，并不意味着乡村治理就应该摒弃数字技术，而是说在乡村数字治理的未来发展中，需要充分考虑数字技术的适配程度、外在环境和考核方式等问题。一是要增强数字技术适配程度，使数字技术能够有效嵌入乡村治理过程，使基层工作人员和农民群众体会到数字技术的赋能作用。二是要优化乡村治理技术环境，加大农村地区的技术资源投资力度，弥合城乡技术鸿沟，让农村基层治理的相关工作人员有能力承担更为“高级”的数字治理任务。三是要采取更为合理的考核策略，注重定性与定量相结合、指标与实质相结合，校正指标化考核引发的目标替代。

　　上述这些判断可能为乡村数字治理提出了一个较为“辩证”的发展方式。从趋势上讲，乡村数字治理的确是一个不可逆的发展过程，这是信息技术发展、治理难度加大的必然结果。就本研究所关注的A市而言，从“网格化”到“网格通”是符合现代化趋势的迭代更新。相信在未来几年，A市也会继续坚持数字化转型思路，不断提升乡村数字治理水平。但客观而言，这个过程并不是一蹴而就的简单任务，期间可能会存在曲折和偏离，目标替代可能就是这一曲折和偏离的表现形式。或者也可以说，目标替代是乡村数字治理发展过程中的一个初始阶段，在资源不足、技术条件不具备、制度建设不完善的情况下，乡村数字治理很可能会出现目标替代的情况。但即使出现目标替代，也意味着乡村治理迈出了数字化转型的第一步，为优化提升提供了必要条件。后续解决问题的方向不在于数字技术本身，而在于相关配套要素的完善，使数字技术能够真正赋能乡村治理，提升基层治理现代化水平。